摘要:税收是财政体系的基石、经济发展的杠杆。今年初,国务院下发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》(以下简称《意见》),其中对于进一步落实依法行政,规范执法行为提出了明确要求:“要求创新行政执法方式,有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式,让执法既有力度又有温度,做到宽严相济、法理相融。”近年来,以服务纳税人缴费人为中心,税务机关推出了许多措施办法,营商环境、满意度、遵从度持续改善。在税收执法方面,已形成了执法与服务并重的格局,更加注重运用服务、疏导、教育等柔性执法手段,预防和化解涉税矛盾纠纷。
关键词:柔性执法 规范执法 执法理念
一、在柔性执法中显温度
柔性执法是全面推进依法治国进程中提出的新理念,是相对于刚性执法的新型执法方式,是一种区别于传统执法理念的创新变革,它强调在整个执法过程中围绕“柔”字做文章,体现“以人为本”的执法理念。柔性执法是一种“理性、平和、文明、规范”的执法,注重运用多种手段来引导行政相对人的正确方向,给相对人一定的灵活度,促使其选择最小成本的行为方式。它克服了强制性方法的单一性、僵化性和机械性,更多地代表了民主、协商与沟通的法治价值,体现了现代法治的平等、独立、民主、责任、宽容、尊重、信任和合作的人文主题精神。
结合税收工作来讲,税收柔性执法的宗旨应该是以人为本,以税收法律和法规为依据,以纳税人需求为导向,以信息技术为依托,以提高征税主体服务效能和纳税主体满意度为目标。税收柔性执法主要采取税收行政指导、税务协商以及税务行政奖励等柔性的方式来行使税收执法权,谋求税务机关与纳税人在税收行政法律关系中的平等地位,以及税收权力与纳税人权利的总体平衡,通过服务、疏导、教育、预防等柔性执法手段减少纳税人税收违法风险,区别情况实施税收行政处罚。相对于刚性执法的指令性、单向性,柔性执法体现了更多的人文关怀,执法过程中税务机关的态度更加柔性,对纳税人的税收风险,更多选择提示、告知、辅导、帮助手段,纳税人办理税收事项更加准确、方便快捷,减少了纳税人的办税成本,税收违法风险得以有效控制,减少了纳税人风险控制成本。
2021年3月,国家税务总局制发了《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》,规定对于首次发生清单中所列事项且危害后果轻微,在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限改的期限内改正的,不予行政处罚。这是税务机关柔性执法、以教代罚的重要体现。“首违不罚”并非一味姑息迁就,而是充分考虑违法行为发生的原因和情节,对违法行为严厉打击的同时给予酌情考虑。纳税人发生违法行为的因素有很多,不知晓政策细节和疏忽大意是很多中小企业和纳税人初次违法的根本原因。“首违不罚”有利于提升执法效率,促进税收遵从,实现税收营商环境的进一步优化,提升纳税人对税务机关的满意度,促使纳税人自觉遵守税收法律,方便纳税人履行纳税义务。
二、在规范执法中显公正
税务部门是重要的行政执法部门,税务干部的执法行为不仅代表政府形象,更关系纳税人缴费人的合法权益。近年来,随着纳税人维权意识的觉醒,对税务部门行政执法的规范性、合法性提出了更高标准的要求。结合日常税收执法重点工作,应当着力做好以下几个方面:
一是坚持依法治税,打击重大违法行为绝不手软。打击涉税违法行为,直接关系到国家税收安全,是规范市场秩序、营造良好营商环境的重要一环。特别是对“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税及“假申报”骗取税费优惠等行为,必须重拳出击加以严厉打击。税务部门要抓好对重点税种、行业、区域、企业的分析与监控,认真查找征收薄弱环节,针对漏洞推出靶向性和操作性强的有效措施,提升征管努力程度,千方百计堵漏增收;建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制,同时紧盯重点领域,严守征税底线,确保税收收入质量。
二是坚持优化执法方式,持续推进三项制度落地生根。????全面推行三项制度是党中央、国务院作出的重大战略决策部署,是深化全面依法治国实践的重大举措,是提升行政执法水平质量的重要安排,是推进法治税务建设的重要保证。《意见》及新颁布的《中华人民共和国行政处罚法》均对三项制度的适用作出了明确规定,进一步奠定了其在法治税务建设中的积极作用。持续推进三项制度,是抓住行政执法最关键的三个环节,从源头、过程、结果上以程序正义保障实体公正,有利于增强税收法治意识、规范税收执法行为、充分发挥税收法治保障作用、持续优化税收营商环境。
三是坚持强化考核,逐步建立完整有效的制约机制。要抓住关键环节,完善执法权力运行机制和管理监督制约体系,强化全方位、全流程监督,提高执法质量。“十三五”时期,税务机关坚持将防范执法风险摆在突出位置,健全完善内控监督机制,持续深化内控机制信息化建设,探索建立一整套闭环式内控监督考评责任体系,切实规范税务干部执法行为,取得了较好成效。《意见》提出,到2025年基本建成高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务,为税务人提供自主推送任务、自控监督履责、自动考核考评的管理手段。基于此,“十四五”时期税务机关应通过搭建全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系,将风险防控等措施内嵌到信息系统中,实现全过程自动化内控,实时监管风险发现、推送、处置、处置后报告并提出建议等工作。
四是坚持规范处罚,最大程度的防范执法风险。新颁布的《中华人民共和国行政处罚法》于7月15日正式施行,税务部门作为执法部门,要学习好、领会好,贯彻实施好新修订的《行政处罚法》,准确理解行政处罚的性质、功能和作用,准确把握行政执法工作的定位,切实提高思想认识;结合执法实际抓紧完善有关处罚适用规则,加大对严重违法行为的惩戒力度,坚决制止纠正侵犯人民群众权益、危害经济社会秩序、损害公共利益和国家安全的违法行为,确保行政执法有力度。
五是坚持执法模式转型,全面提升执法水平。一是因事设岗,优化职责划分。基层税务部门是税务系统的“神经末梢”和连接征纳双方的重要桥梁,应加强日常服务、涉税涉费事项办理等基础性职责;省以上税务部门应发挥“中枢神经”作用,负责更加全局性、复杂性的执法、服务和监管职责。二是育才为先,优化人才支撑。应按照《意见》要求,坚持更高标准、更高要求,着力建设德才兼备的高素质税务执法队伍,加大税务领军人才和各层次骨干人才培养力度,为税收现代化建设提供人才保障。三是精益求精,完善绩效管理。为进一步推动税务执法水平的全面提升,建议在绩效管理与“数字人事”系统自动连入不同业务流程、岗责体系的信息系统,并与内控监督平台等系统互联互通,不断优化绩效指标,推动税务执法工作再上新台阶
三、在执法理念中显变革
一方面,要坚持中国特色社会主义法治道路。经过长期发展,凝聚中华民族的精神和智慧,我国形成了世界法制史上独树一帜的中华法系,积淀了深厚的法律文化。比如,天下无讼、以和为贵的价值追求,德主刑辅、明德慎罚的慎刑思想,援法断罪、罚当其罪的平等观念。历史和现实表明,应传承中华优秀传统法律文化,借鉴国外法治有益成果,走出适合我国国情的法治道路。《意见》要求,完善纳税人缴费人权利救济和税费争议解决机制,维护纳税人缴费人合法权益。税务机关要充分发挥税务行政复议“辩是非、断曲直、定纷争”的作用,将日趋复杂的税企争议、日益凸显的深层诉求化解在税务机关、行政层面;同时,推动税收法治建设更多向引导和疏导端用力,更加突出通过优化服务来提高纳税人缴费人的满意度,促进税法遵从度的提高,更加突出通过严格规范公正文明执法,让每一个纳税人缴费人在每一起税务案件中都感受到公平正义。
另一方面,要坚持税务执法法律效果、政治效果、社会效果相统一。税务执法面广量大,一头连着政府,一头连着群众,直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。税务机关要继续坚持“最大限度规范税务人”,严格执行各项规章制度,迅速贯彻落实各项税费优惠政策,坚决防止粗放式、选择性、“一刀切”执法,着力加强法治税务建设。按照《意见》要求,进一步优化税务执法,努力完成到2023年基本建成“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务执法新体系,实现经验式执法向科学精确执法转变。
作者简介:陈雪,女,中共党员,1992年7月出生于吉林省敦化市。2015年7月毕业于西南民族大学法学专业。同年,通过国家公务员考试进入吉林省税务系统,现任国家税务总局长白山保护开发区税务局法制科副科长。于2015年8月获得法律职业资格证书,2016年7月被聘为公职律师,内部法律顾问。
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