2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，提出了到2022年主要目标是在税务执法规范性、税费服务便捷性、税务监管精准性上取得重要进展。特别是省局党委提出了“转变观念、筑牢基础、树好导向、提升质量、防范风险”二十字工作要求，并围绕防范“执法、廉政、管理、队伍建设、责任落实不到位”五种风险提出的明确指示。四平市稽查局在机构合并以来，高度重视税务稽查执法风险防范工作，紧密结合稽查工作的风险点，从问题导向、过程导向、结果导向，三个角度入手，不断健全稽查执法风险防范体系，并取了一定的阶段性成绩。笔者通过对四平市税务局稽查局近两年来在稽查执法风险防范方面开展了深入的调查，总结出一系列可操作的现实工作经验。同时，对今后执法规范性和执法风险防范体系建设有了一个初步的认识与思考。
一、四平市稽查局稽查执法风险防范的主要经验做法
为了进一步加强税务稽查风险内部控制，规范税务稽查执法和管理行为，提升税务稽查工作质效，四平市税务局稽查局认真组织部署，扎实开展执法风险防范体系建设工作。
（一）以自查工作为常态，做到警钟长鸣防范执法风险。
以今年为例，我局先后开展了针对2019年至2020年共计331卷次的案件开展了自查工作，累计自查出9项工作风险点。具体做法是：
一是加强领导，精心组织。为保证自查工作的圆满完成，成立了税务稽查执法风险自查工作领导组，由市稽查局牵头，第一稽查局、市局法制科、征管科、货劳科、所得税科、财行科、督审科、纪检组等多部门参加，领导组下设办公室，办公室设在市稽查局。结合市稽查工作特点和案件查办情况制定了自查工作方案，并对需要自查的户案件逐案建立工作台账。各部门分工负责，部门领导亲自挂帅，对本部门查办案件开展严格自查工作。
二是多种手段，精密排查。以案头工作方式为主，充分利用信息化和人工风险防控等手段，认真开展执法风险查找。依托“执法风险防控模块”、“内控监督平台”开展信息化防控，利用平台现有指标做好风险预警和风险应对，通过稽查案卷评比和风险事件人工干预方式，做好人工风险防控工作。按照“全面排查+重点必查”的方法，结合税务稽查风险内部控制制度及税务稽查风险内部控制指引的要求，全面查找在选案、检查、审理、执行及综合管理等工作中存在的各类执法问题和风险，包括程序的合法性、文书的规范性、证据的充分性、定性的正确性等。
三是细化原因，精准整改。认真查摆稽查执法全流程存在的问题和风险，逐案逐条对照检查，建立台账，详细记录自查情况。针对自查发现的问题，及时分类处理，能够立行立改的做到及时纠正，同时要深入分析问题成因，提出管控措施或预防手段，杜绝或减少同类问题再次发生。涉及税收政策的及时与法制部门研究沟通，制定整改计划、明确整改措施，加强后续管理，确保所有问题应改尽改、整改到位。同时，对于自查中发现涉及稽查人员责任问题的按照有关规定分类处理，发现其他违纪违法线索的按照一案双查规定移交相关部门处理。
四是聚焦常态，精细管理。通过全市税务稽查部门将以自查工作为契机，聚焦税务稽查执法工作中存在的共性问题，制定优化工作制度、细化工作要求、压实工作责任，实现以查促查、以查促改、以改促防、以防促管，并在此基础上健全完善稽查执法风险防控机制，加强税务稽查风险内部控制，促进稽查执法能力提升。另外，将加强对自查工作的成果应用，切实起到对税务稽查人员的警示、教育作用，引导其牢固树立风险防控意识，强化规范执法、廉洁从税思想，自觉防范和有效应对稽查执法风险、行政管理风险和廉政风险，不断提高税务稽查工作质效。
（二）以“闭环”工作为主线，将稽查执法四环节“环环相扣”防范执法风险
随着“两权”运行监督管理信息系统上线运行和行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的强力推进，税务稽查风险问题日益凸现。为进一步防范税务稽查执法风险，四平稽查局严格按照《税收征管法》和《税务稽查工作规程》的要求，采取人员交叉、一岗多责的方式来严格法定程序，做好选案、检查、审理、执行四环节工作。从四环节入手，环环相扣，尽力做好稽查执法风险的防控工作。
一是拓宽选案环节的信息渠道，做到资源共享。将历年稽查选案、检查执行情况归集汇总成动态数据，建立起专门的案源信息库，每年更新完善。选取年度检查对象时，在提取分析系统相关数据的基础上，深入各税务所对拟选对象进行相关信息采集，进一步完善充实相关案源资料，拓宽信息来源渠道，主动协调各级税务基层管理部门，共享信息资源。
二是加强检查环节的过程控制，实现规范检查。开展查前辅导，组织企业实施税务风险自查自纠，分查前、查中、查后三个阶段，认真落实纳税人自查自纠、权利义务告知等制度。做好检查预案，在查前调查，分析企业自查自纠上报资料的基础上，商讨检查方向，制定出科学合理的稽查预案。规范检查过程，采取“主查、辅查、协查”分工协作配合机制，实施案件查办责任清单办法，严格规范各类执法文书的使用和填制，注重程序，关注逻辑，依法谨慎取证，以务实科学的方法鉴别、分析证据，防范因工作随意、疏忽产生稽查执法风险。
三是突出审理环节的把关作用，强化监督管理。严格落实稽查案件审理制度，采用检查组提交《稽查报告》时自行先审，审理岗系统梳理比对审核，大要案和疑难案件稽查局会商办法，提高稽查案件集体审核把关作用，严格实施《税务行政处罚自有裁量权标准》，确保处罚的程序、结果，公正、合法，从而提高纳税遵从度，尽力化解稽查工作的执法风险。
四是强化执行环节的执行措施，确保执行到位。按照“执法程序严谨、执行手段优化，执行入库到位”的要求，正确行使好税收法律法规赋予执行环节的各种执法权，对拒不执行税务处理、处罚决定的纳税人，积极稳妥地采取“行政强制措施、司法强制措施、税警协同办案”等税收执行措施，加大稽查查结案件的执行力度，提高查补税款的执行率。
（三）以举报工作为亲民点，用最接“地气”的方式防范执法风险。
四平市税务违法案件举报中心结合执法风险自查工作，联系稽查工作实际，采取五项措施，防范执法风险，更好地服务税务稽查中心工作。
一是案件受理无投诉。针对当前征纳矛盾凸显举报案件频繁、疑难问题较多的形势，认真落实受理税收违法案件举报的各项管理制度，及时安排查处重大税收违法举报案件、上级转办(交办)案件，及时反馈和通报案件查办结果，努力化解矛盾，防止重复举报和多头举报，确保案件受理无投诉。
二是执法程序无差错。按照稽查工作规程和税务稽查实施办法的规定，组织开展税务稽查业务活动，切实做到执行税收政策严格、制作执法文书规范、收集违法证据齐全，确保执法程序无差错。
三是税务处理无风险。经常性开展执法风险点的排查梳理工作，不断增强检举受理人员的执法风险意识，正确使用税务行政处罚的“自由裁量权”，将税收违法案件集体审理、执法过错责任追究等制度作为规避执法风险的补救机制，确保税务处理无风险。
四是税收服务无距离。始终执行以“查前约谈、查前辅导、自查自纠、重点检查”为主要内容的阳光稽查，把稽查服务工作尽量“前展”和“后延”，做到查前约谈告知，查中辅导纠错，查后回访督促纳税人调整账务，用贴心的服务努力提升纳税人满意度。
五是与各部门协作无障碍。增强部门协作意识，对内充分利用选案系统为实施稽查提供的案源线索，拓展稽查成果。对外积极主动争取各级税务部门、工商、公安、银行以及各协查单位等对税务违法行为举报工作的重视和支持，努力形成部门联合管税、社会综合治税的工作合力。
（四）以“治未病”为先手棋，通过案件巡查监察防范执法风险
为进一步强化税务稽查执法监督，加强税务稽查廉政建设，规范稽查人员执法行为，不断提高稽查质量和效率，有效防范执法风险。四平市税务局稽查部门抽调纪检人员开展稽查案件巡查监察工作。
一是以“察”促“查”，提升稽查质效。在落实稽查案件巡查监察工作制度的过程中，主要采取电话回访、实地回访和实地巡查等方式进行。纪检人员随机抽查本年已立案检查对象，进行实地巡查。从了解检查人员是否出示《税务检查证》、《税务稽查通知书》入手，重点查明检查人员在执法过程中是否做到文书到位、程序合法、规范执法、文明稽查；从了解检查起止时间开始，查明检查人员是否存在无故拖延检查时间的现象，督促检查人准确查处、及时结案，从而促进稽查质效的进一步提升。
二是以“察”促“改”，密切税企关系。在巡查中注意查清检查人员是否做到“查前告知、查中辅导、查后指导”，通过让被查对象填报“稽查人员执法、服务监督评议卡”，了解企业在税收方面的所需所求，征询被查企业的意见、建议，及时纠正检查过程中发现的各种不当做法，督促检查人员做到“解读政策、解答咨询、解决问题”，着力解决企业实际纳税问题，从而建立和谐的税企征纳关系。
三是落实内控机制，有效防范风险。在巡查中，巡查人员还注重查实检查人员在检查过程中遵守廉洁纪律的情况，通过让被查对象填写《税务稽查人员廉洁情况反馈单》以及对被查企业财会人员的谈话了解，掌握检查人员在执法过程中，是否存在“吃、拿、卡、要、报”的现象；是否存在要求车接车送等不廉洁行为；及时发现苗头，快速处理，做到防微杜渐，使廉政关口前移，从而有效化解执法风险。
二、稽查执法中易存在的风险点分析
（一）证据性风险。
一是书面证据、实物证据或证人证言不真实、不充分或不合法，证据间关联性不强，证据的证明力弱，由此带来的稽查风险。例如没有对证据进行认真鉴别，出现了伪证和假证。
二是账面上存在重大疑点，与同行业相比，或与企业以往年度的财务状况、经营规模、税收负担相比，存在着涉税违法的重大疑点，但在当时的稽查背景下，无法寻找到充分可靠的证据，检查人员只能发表无问题的结论。
三是稽查机构认为作出稽查意见的证据已充分可靠，但与行政复议、行政诉讼中的证据要求存在差距，以致在行政复议中不得不撤销或变更行政决定，在行政诉讼中往往败诉。
（二）行为性风险。
一是应该作为而不作为，不该作为而乱作为，可能受到行政责任或法律追究的风险。例如重实体、轻程序，执法文书不到位。
二是违反稽查取证法定程序，从而影响证据的合法性和证明力。
三是被查对象故意让财务报表和账簿凭证发生错误，但检查时仍然未能发现，导致发表无问题的结论。
四是滥用自由裁量权，处罚显失公正。
五是适用税收法律、法规和规章错误。
六是索贿受贿、玩忽职守或徇私舞弊，对被查对象的涉税违法行为视而不见，甚至通风报信助其逃避税务机关检查，造成不补、少补税款，可能被追究行政或刑事责任。
（三）潜在性风险。
一是被稽查对象经营理念、经营状况、法律环境、行业性质等方面的固有特点，引发的税务稽查处理意见不当的可能性。例如财务人员业务能力不强，则会计报表错报的可能性就会大大提高。
二是当企业遭受来自各方面的异常压力，急欲达到期望的经济利益或满足特定的财务指标时，相关报表项目的潜在风险就相对较大。
三是临近会计期末发生的异常或复杂交易，如销售收入大幅度下降、突击性资产重组，关联方之间的商品购销、资金往来、费用分担等交易价格明显低于或高于市场的交易等，往往是被稽查对象在粉饰会计报表。
四是在正常的会计处理程序中容易产生错报的项目、被误记或漏记的交易和事项，例如营业费用、营业外收入、销货退回、销售折扣与折让、按权益法核算投资收益等，与之相关的潜在风险也较大。
五是涉税账户余额越大，企业性质越复杂，稽查人员产生错误的可能性也越大。
三、进一步健全稽查执法风险防范体系的几点思考
一是强化税务稽查人员执法风险教育。对全体稽查人员多方位开展责任教育，提高稽查人员自身学习税收实体法和程序法的主动性和自觉性，增强执法风险防范意识。
二是强化业务培训。充分利用省、市局举办的稽查业务培训班，选派稽查干部进行高层次的培训，提升业务能力；开展稽查业务专题辅导、典型案例讲解分析等一系列岗位练兵大比武活动，强化对税收政策、稽查业务和相关法律法规的学习，全面提升稽查人员综合素质、税收业务能力和执法能力。
三是强化税务稽查取证的合法性和真实性。在书证、物证、当事人陈述、证人证言等方面借鉴公安、法院取证的方式和方法，要求税务稽查按行政诉讼中的取证规则收集充分的证据，提高抵御稽查风险的能力。
四是严格执行稽查案件审理制度，按照规定权限和程序落实审理制度，强化层层把关，增强执法刚性。
五是开展案卷复查和交叉检查，通过职能科室的复查，检查组互查，以及市县局交叉检查，促使稽查人员遵守稽查质量标准，提高稽查案卷的整体质量，从而有效降低稽查执法风险。
六是注重案卷整理归档。不断规范稽查档案内容，明确稽查档案专门责任人，用完整规范的案件档案资料确保每个案件的证据确凿、税种查全、环节查透、事实查清。
作者简介：彭凯，男，1966年11月出生，中共党员，大学本科学历，1985年3月参加工作。现任国家税务总局四平市税务局稽查局办公室主任、三级主办；吉林省税务局学会第七届理事会理事，四平市税务学会会长。曾发表各级学术论文几十篇，并多次获奖。
